我國非煤礦山安全生產的差距

摘　要：從我國非煤礦山安全生產立法、安全生產管理體制、監察執法、群眾監督、宣傳教育、科研、礦山企業等方面與國外礦業進行了對比分析,分析了我國非煤礦山存在的問題以及與國外的差距,最后分析了產生問題與差距的原因。

1、立法方面的問題與差距

我國礦山安全立法取得了很大的成績,1992年制定頒發了《礦山安全法》,已初步建立起礦山安全法律法規體系,但也存在著法規體系不完善、重復等問題。如缺乏礦山安全教育培訓、救護、采礦用品的測試等重大問題的專門立法。對大量出現的非國有小礦山、外資礦山以及新型的管理形式和勞動雇傭關系的立法一直沒有跟上?，F有礦山安全法規標準長期得不到修訂,部分五六十年代的法規還在執行,管理體制的變化和技術進步得不到反映,不能完全適應當今礦山安全監察與生產的需要。

我國礦山安全法規立法多在計劃經濟年代制定,有的是以文件的形式頒布,以行政命令的方式下達,對非公有制礦山特別是外資礦山失去了效力。其次,條文規定太原則,可操作性不強,少數條文在理解上還可能產生歧義。再則,安全保護水平較低,安全管理模式落后。

法規最重要的功能應該是制定規則、理順管理秩序、規范各方的行為,明確各部門的職責,協調各方的關系?，F有法規對各部門之間的關系協調不夠。針對市場經濟條件下新型的勞動關系,對雇主和雇員的權利和義務缺乏相應的法律規定。

隨著管理體制的變化,礦山安全與衛生立法與管理分開,不利于礦山安全衛生協調統一管理。國外一般將安全與衛生統一立法,也有少數國家對安全與衛生單獨立法,但都由同一個機構管理。

2、非煤礦山安全管理體制方面的問題與差距

2.1　非煤礦山安全生產管理體制不完善

我國非煤礦山分布于冶金、有色、建材、化工、輕工、核工業、石油天然氣等行業。從建國初到現在,我國非煤礦山安全管理體制變化大。在從高度的計劃經濟向市場經濟過渡的過程中,管理體制經歷了從計劃經濟管理體制向市場經濟管理體制的轉變,從建國初到1981年底以各產業部門的行業行政管理為主,到1982年的各產業部門的行業管理和勞動部門的國家監察并行,直到現在的國家監督的演變過程?！捌髽I負責、行業管理、國家監察、群眾監督”的安全生產管理機制不適應當前礦業安全生產的實際情況。非煤礦山原有的“行業管理”隨著1998年各產業部門的撤消已不復存在?！叭罕姳O督”實際上不存在。新的國家監察機構還不完善。與市場經濟發達國家的三方制衡的安全工作機制相比,我國現行安全生產管理體制還有待完善。

我國機構改革解決了以前行業管理與國家監察之間的矛盾問題,可又出現了安全管理體制不順,多頭管理等新問題。將安全生產監督機構置于經濟管理部門之下,客觀上容易造成重生產、重效益、輕安全的情況,也不符合國際慣例。通過對76個市場經濟國家的分析表明,大多數市場經濟國家(75%)主管職業安全衛生監察的權力機關都設在勞動部或由主管勞動事務的部長負責,在勞動部門的統一領導下把綜合安全生產管理與礦山安全監察分開進行。其中,約16%的礦業生產比重較大的國家分設2個相對獨立的機構,分別對綜合安全生產和礦山安全生產進行管理。在一些市場經濟國家,有把勞動安全衛生管理職能逐漸由政府轉交給社會的傾向。

我國非煤礦山的安全衛生綜合管理職能分散到安全監察、衛生、質量技術監督和勞動與社會保障等部門,市場準入關則由礦產資源部門負責,客觀上造成各部門協同管理困難。各國基本上都是把安全與衛生統一結合管理。德國、墨西哥等12個國家將安全、衛生與工傷保險由政府或政府授權的組織共同管理。在多數市場經濟國家,工傷和職業病保險也是由勞動安全衛生主管部門負責,這樣有利于安全生產工作的協調統一。而且,近年來市場經濟國家越來越傾向于把各類各行業的監察工作統一管理,以保證監察工作的協調性。

2.2非煤礦山安全管理機構不合理

安全監察屬于國家行政執法性質,要求有比較嚴密的組織機構和權威性的工作制度。我國非煤礦山安全監察實行分級管理,雖然有利于與地方政府協調關系,統一行動,但也受地方政府對安全生產重視與否的制約,有時會與中央政府的步調不一致。各地或多或少存在著機構不健全、政令不通暢的情況。國外無論是政府部門直接監察還是法律依法授權的單位依法監察,多數是垂直管理的體系。

2.3非煤礦山安全監察模式較落后

我國礦山安全監察項目不完善,方式和手段較落后,監察方式主要還是行政方式。美國的安全監察方式已轉到行政監察、咨詢服務和人員培訓相結合的方式,較好地做到了安全法規、安全技術、安全監管的統一。實施法規的行政方式已由起訴改變為預防和勸告,依法設有科研、教育和技術支援中心等支撐機構,負責進行事故和職業病方面的研究,免費對礦山進行檢測檢驗和技術咨詢及人員的培訓。

我國礦山安全監察部門沒有完全獨立的執法權,一些行政處罰必須提請當地人民政府來決定;行政復議、仲裁由作出處罰決定的機關的上一級機關或人民法院來進行。市場經濟國家普遍都建立了權威性很強的礦山安全監察部門,并賦予了礦山安全監察機構和監察人員相當的權利。在美國,礦山安全衛生監察機構擁有比職業安全衛生監察部門更大的獨立執法權,還成立了一個完全獨立的聯邦礦山安全衛生復審委員會,其成員由總統直接任命,委員不必對勞工部長負責,直接作為政府的判決機構執法,對各種礦山安全衛生訴訟作出裁決,對該裁決不服的還可進一步向法院申訴。這樣保證了執法的公正性。

2.4礦山安全監察員業務素質較低

我國非煤礦山安全監察員有的沒有接受過系統的礦山安全技術教育和培訓,有的缺乏礦山實際工作經驗,特別是1998年國家機構改革,長期在礦山安全監察崗位上工作的、經驗豐富的人員大量流失,而新補充上來的人員又來不及培訓,一時難以勝任礦山安全監察工作。國外監察人員的素質較高,國家任命的監察員一般具有較高的文化層次,又受過專門培訓,有豐富的礦山現場經驗,具有良好的業務素質和處理危險情況的決斷能力。

非煤礦山安全監察人員數量嚴重不足,全國監察人員僅有2000多人,不適應礦山安全監察的需要。

我國礦山安全監察員的權威性有限,下達的指令往往不能完全執行,在一些鄉鎮民采礦山,監察指令執行起來就更難。美國礦山安全監察員的權威性很強,監察員到礦山去監察,不得預先通知企業,不得在礦山吃飯。在進入礦山開展監察活動時,可由警察陪同進行。作出的各種監察指令礦山必須無條件執行。對拒不執行安全監察指令的礦主,執法機關可向聯邦法院提出起訴。在日本,勞動基準監察官可行使司法警察的權力。

3、非煤礦山安全健康監察執法方面的問題與差距

3.1礦山安全健康監察執法制度不健全、不完善

工業發達國家監察程序和方式具體明確。美國為加強監察工作制定的《安全衛生監察工作手冊》對監察員的職責、監察程序、違章類型及鑒別標準、限期治理的期限和措施、緊急狀態的處理、處罰形式、起訴和抗訴的程序等都有詳細規定?，F場監督檢查很嚴。井下礦山每年至少檢查4次、露天礦2次。礦山安全監察人員一年有80%的時間在礦山。去礦山檢查的時間保密,能較真實地反映礦山的實際情況。

3.2政府各部門協同管理不夠

由于采礦活動的準入把關不嚴,使得大量不具備安全生產條件的采礦點一涌而上。一些礦山無《爆炸物品使用許可證》照樣可搞到炸藥放炮。無工商營業執照照樣可以生產經營。

3.3　不同規模、不同所有制形式的礦山發展不平衡

多年來,普遍存在重大中型礦山,輕小型礦山,重國有礦山,輕非國有礦山的現象,致使不同規模、不同所有制形式的礦山的裝備水平、管理水平、員工素質、勞動生產率、經濟效益等方面差別大,發展極不平衡。特別是對數量上占絕對優勢的非國有小礦山的管理不力,基本沒有投入,致使其開采技術落后,安全生產條件差,死亡率高,重大事故頻繁發生。

3.4礦山安全監察經費不足

有的地區因經費短缺以至無力正常履行監察職責。另一方面,管理部門千方百計增加收費項目,提高收費標準,造成利益部門化、制度化,還容易滋生腐敗。一些礦山安全衛生檢測機構由于經費不足,接受委托檢測項目實行收費制度,往往為了經濟利益而忽視檢測質量。

工業發達國家礦山安全監察經費有保障,擁有較先進的檢測檢驗和分析手段。在美國,只有為采礦用品生產廠家的產品進行安全檢測并發放生產許可證可按國家標準收取一定費用,其他為礦山安全衛生監察服務的檢測檢驗分析工作,一律不準收費,保證了代表國家監察的公正性。

3.5非煤礦山安全法制化進展緩慢

(1)有法不依主要有2種形式。一是重立法,輕宣傳貫徹。有的法規標準發布以后,宣傳貫徹不夠,致使這些法規標準得不到很好的實施。二是有些礦山企業的經營者,地方和部門的領導者,受經濟利益的驅使,安全生產法制觀念淡薄,重生產、重效益、輕安全,不依法辦礦、治礦。部分礦山的從業人員安全意識差,違法違規行為相當普遍。地方、鄉鎮礦山的情況更嚴重。特別是在經濟落后的地區,礦業是地方經濟、財政支柱,是當地農民脫貧致富的主要途徑,地方政府及礦山所有者置法律于不顧,要錢不要命,忽視對鄉鎮礦山的安全管理與投入,使得重大事故一再發生。部分地區黨政干部參與鄉鎮礦山的經營,入干股,包庇縱容鄉鎮礦山業主的違規、違法行為,使其得不到有效打擊和整治,對事故責任人查處不力。對鄉鎮礦山向國有礦山搶奪資源、亂采的行為管理不力,甚至是偏袒、默許、縱容,致使部分鄉鎮礦山的不法行為有恃無恐、變本加厲。

(2)執法不嚴的原因是多方面的,有的由于礦山安全監察人員對礦山安全法規不甚明了,或缺乏礦山安全技術知識和經驗;有的是由于監察人員玩忽職守,或懼怕地方惡勢力,或礙于情面,或收受賄賂,以至造成執法不嚴,違法不究。

(3)事故查處不力,處罰太輕,事故責任追究不力。在事故調查過程中,往往片面強調自然因素,回避人為因素。處理事故直接責任者易,處理負有領導責任者難。有時候由于負有領導責任者相互推諉,使事故不能按時結案。

我國礦山安全法規對違規、違法人員的處罰形式分為行政處分、行政處罰、刑事處罰3種,各地在實際執行過程中靈活性太大。

行政處罰往往執行起來力度不夠,該責令改正的不下達改正通知;該并處罰款的不處以罰款,或少罰款;該提請政府停產整頓的,不提請政府決定;而且,由于地方政府存在地方保護主義思想,連很輕的處罰都難以執行。

刑事和經濟處罰太輕,失去了法律的威懾作用。違法經營所得的收益遠大于傷亡事故造成的全部損失,也是業主不惜鋌而走險的重要原因。

國外礦山安全監察執法嚴格,處罰嚴厲。違規處罰的特點是采用經濟和法律懲罰相結合。如美國對造成死亡事故的責任者從重處理。若造成死亡事故的主要責任在礦主,則要對礦主處以高額罰款和刑事起訴,死者家屬還可獲得高額的賠償。這樣,使得礦主和礦工懾于法律的威嚴,都十分重視安全生產,能自覺遵守安全法規和制度。

4、監督方面的問題與差距

工會組織作為“群眾監督”的重要力量在安全生產工作中占有重要地位。但由于礦工整體技術素質較差,自發的監督作用很有限。新聞監督近年來對安全監督起到了巨大的作用,但沒有法律的保障,還受到地方保護及礦山的阻撓、干擾。在已建立起三方協調機制的國家,工人有權參與一切礦山安全管理,工人自身的權益受法律保護。礦山安全監察員到礦區監察時,必須有工人代表陪同,工人代表有權提出檢查項目。

5、宣傳教育方面的問題與差距

礦業是最古老的行業,也是最危險、職業危害最嚴重的行業之一,需要從業人員掌握一定的安全生產技能,具備相當的安全意識。我國國有大中型礦山企業已建立起較完善的安全教育培訓制度和機構,安全宣傳教育工作開展得比較好,使從業人員的素質顯著提高。但安全宣傳教育培訓工作還存在以下一些問題和不足:安全意識、安全法制觀念淡薄,其宣傳教育較刻板、生硬說教,不生動、深入;礦長、安全管理人員、特種作業人員的安全知識與技能培訓缺乏統一的培訓教材和考核;培訓考核發證的制度和辦法尚不夠完善;培訓教師本身沒有經過系統的培訓和考核,使工人培訓的質量得不到保證;缺乏系統的培訓計劃和細則,考核不夠嚴格,培訓效果不理想;安全監管部門監管不力,容易使培訓工作走過場;日常安全教育形式單一,缺乏材料,沒有吸引力。由于礦山經濟效益差,待遇低,高學歷的人才寧愿失業也不愿意到礦山就業。而且,由于礦業衰退,很多高校的采礦專業已停止招生,使得礦山今后可能面臨招不到高質量的工程技術人員和管理人員的局面。

另一方面,部分大中型礦山的民工和外包工程隊的安全教育遠不如正式職工,非國有小礦山的農民工基本上沒有接受過安全教育培訓,安全素質差、法制觀念淡薄、無視勞動紀律,違章指揮、違章作業、盲目蠻干,結果發生了許多本不該發生的重大事故。發生傷亡事故和患職業病后也不知道拿起法律的武器來保護自己,合法權益得不到保護。

6、安全科研方面的問題與差距

原冶金、有色、建材、化工、輕工和核工業等行業均設立了相關的科研機構和高等院校。經過20世紀90年代礦業的衰退,有關非煤礦山的科研機構及高等院校的采礦專業也嚴重萎縮,勉力生存,有的已轉向,絕大部分單位的人才青黃不接,流失嚴重,老一輩的礦山安全科研工作者一退休,礦山安全科研斷擋、技術流失問題將更為嚴重。由于非煤礦山安全投入不足,礦山安全技術進展緩慢,與國外的差距進一步擴大。國外使用的液壓撬毛機、巖層穿雷達等先進的安全設備在國內還沒有應用。

7、礦山企業方面的問題與差距

我國礦山安全管理方式大多是采用傳統的方式。但隨著生產規模的日益擴大和復雜化,傳統安全管理的不足和局限性日益顯現,主要表現在:只側重追究工人的操作責任,忽視創造本質安全的物質條件;只側重事故的追查處理,忽視事故發生前的潛在危險性分析,實質上是一種被動的事故管理;憑經驗和感覺處理生產系統中的安全問題,沒有進行系統分析。沒有在設計、基建、生產等環節的技術評估中納入安全評價;沒有把安全生產和經濟效益掛起鉤來,對安全經濟學和危險損失的研究不夠;沒有重視人機工程學、安全心理學、安全文化、現代安全管理等技術的研究。

美國很注重建立礦山企業自我制約機制,嚴格的法律法規和嚴厲的經濟和刑事處罰,使企業不得不重視安全。德國等國充分利用工傷保險,采用浮動費率來激勵礦山企業重視安全衛生工作,把預防礦山事故作為發展礦山經濟的重要措施。在這些國家,礦主和礦工都能自覺遵守法規,依法辦礦,依法生產,企業也能將安全生產作為最重要的事情來抓;礦山都建立了健全的安全管理機構和制度,配備了足夠的安全管理人員,礦主、各級管理人員的責任明確,安全投入有保障;積極推行安全生產創優計劃和安全管理體系認證制度,鼓勵工人自覺搞好安全生產,參與監督安全工作,并實行了安全生產獎懲制度,賞罰分明,充分調動了工人的積極性。

我國由于用工制度的改革,所有制結構的變化,出現了不同的人員區別對待的現象。往往是農民工所受的安全教育最少,勞動保護最差,而所干的工作最苦、最累、最危險,一旦發生了傷亡事故就一賠了事。對外包工程往往采取以包代管的方式,放松了對外包工程的管理。農民工和外包工程隊發生了傷亡事故不計入本礦的指標,以致這些人成了礦山事故發生率最高的人群。