論應急預案的動態綜合評估

    【摘要】我國目前對于應急預案的評估缺乏實質性規定，導致評估工作混亂無序。在應急預案編制前、編制過程中、演練后和實施后四個不同的階段，堅持以事件為主導、專業評估和綜合協調的原則，對應急預案展開動態綜合評估，可以確保預案的科學性、完整性和靈活性，保障確定的應急策略和方法真正轉化為可供操作的具體方案。

    對應急預案進行評估可以保障其實操性。我國目前對于應急預案的評估缺乏實質性規定，沒有統一標準，學界認識也不一致，導致評估工作混亂無序。要堅持對應急預案進行動態綜合評估，全面考量應急預案的編制質量和實施效果，及時反饋各種信息，為預案的修訂提出建議；盡量避免實操性較差的預案在應急處突中反復使用，造成重復性的損失；確保突發事件發生后應急預案的及時啟動和順利運行，為突發事件的現場應對提供指導，真正減緩突發事件帶來的負作用。

動態綜合評估的基本原則

    以事件為主導原則。動態綜合評估時要始終回歸突發事件本身，評估應急預案是否對突發事件進行了有效梳理；是否按事件本身規律劃分了處置流程，包括主流程和分支流程；是否按事件發展的可能性規定了應急響應的基本步驟和程序。

    專業評估原則。應急處置強調在專業處置基礎上的綜合協調。在動態綜合評估中，要邀請各個領域中既懂理論又具有實戰經驗的專家來參與風險評估、事件梳理、資源評估等。避免以行政長官代替專家，確保評估的專業性和科學性、合理性。

    綜合協調原則。應急處置是一個龐大的系統工程，要依靠政府的統一協調和各部門的通力合作。堅持綜合協調的原則，才能確保依照應急預案構建起組織機構完備、指揮協調高效、縱向垂直協調管理、橫向相互溝通交流、覆蓋全地區范圍的應急組織體系，并確保與相關預案的協調統一。

動態綜合評估的具體步驟與內容

    動態綜合評估包括四個閉環、完整的步驟，實現了應急預案從制定到實施，再返回到制定的過程。應急預案編制前的評估。應急預案編制（包括新預案的編制和已有預案的修訂更新）前，要組織專家對本地區的具體情況進行評估，對可能出現的、會造成重大損失的各類突發事件進行一次詳細梳理和分類。國外非常重視危機風險評估程序，有的國家將危機風險評估程序作為制定應急預案的首要步驟，有的國家雖視風險評估為獨立的程序，但也是將其作為應急預案制定程序的前提來看待。只有做好預案編制前的風險評估，才能明確潛在風險和當前的脆弱點，從而確定應急預案的覆蓋面和優先級。

    應急預案編制過程中的評估。一是應急處置流程總評估。制定應急計劃前要先梳理出一個相對完整、客觀規律的“事故樹”，區分主要事件、次生事件和衍生事件，以事件為主導依次制定相應的應急方案。這些方案對應到“事故樹”上會形成一幅相對完整的突發事件應對模式圖。通過對網狀分布的應對措施的評估，判斷發現各項措施和步驟是否齊全，相互之間的邏輯順序是否合理并針對不足及時調整。這一階段要重點評估對突發事件預設的分級是否合理，以及處置流程中（包括主流程和分支流程） 各個操作步驟之間的邏輯關系，借助專家的專業判斷，將操作步驟之間存在的影響關系羅列出來，根據預案的設計目的來對處置流程進行最終的優化和選擇。二是應急組織體系總評估。根據已經繪制的“事故樹”和應對模式圖，評估預案所要建立的應急組織體系是否有效、專業，領導機構、指揮機構、專家咨詢機構和執行機構是否有利于預案目的的實現。三是應急資源總評估。在突發事件應對過程中，資源能否得到保障十分關鍵。預案制定時，要根據事先梳理出的脆弱點重點對本地區各類可用于應急的資源進行普查、合理評估和整合，確定資源合理的調度路線。尤其不能忽略對信息暢通的資源保障的評估。四是宣傳方案總評估。如果群眾具備相應知識，不僅可以有效配合政府的應急處置，還能展開積極自救，降低人員傷亡和財產損失。制定預案時，必須評估怎樣的宣傳方案更符合實際，更有利于普及常識。

    確保面向全社會真正做好以預防、避險、自助、互救、減災為主要內容的宣傳、教育和培訓工作，增強公眾的危機意識和危機管理技能。五是社會動員機制總評估。強調公眾參與，政府與社會共同合作，共同應對突發事件已經成為大勢所趨。在編制應急預案的時候，應該評估預案試圖構建的動員機制的有效性和可行性，包括評估怎樣才能妥善、合理地調配經動員后可能參與的各種社會力量。六是獎懲制度總評估。編制應急預案時，需要設計嚴肅科學的獎懲制度，促使各部門履行自己的職責，保障應急處置的質量。對獎懲制度進行評估，確保規定的嚴肅性和可行性，以維持嚴整的組織和有序的活動。七是后期處置總評估。應急管理旨在通過提高對突發事件的預見能力、救治能力以及學習能力，及時有效地化解危急狀態，盡快恢復正常的生活秩序。因此，預案編制時，不能遺漏突發事件結束后的恢復重建和調查評估。這一階段應該重點評估預案擬定的善后恢復、社會救助、事件調查報告與總結改進等措施是否有利于盡快恢復正常生產、生活秩序。八是預案靈活性總評估?？陀^事件的發展變化往往不以人的主觀意志為轉移。這就要求科學評估預案的靈活性，靈活設置一些可變通的條款，有效應對突發狀況，做到臨危不亂。

    應急預案演練后的評估。一是應急響應時間總評估。通過演練評估第一反應人的反應是否及時，預警是否合理，有關部門接警、出警是否及時，控制事態發展、疏散群眾、救助傷員是否迅速。這一階段重點將演練中各步驟所用時間標注在應對模式圖上，評估可以提升速度的環節，加以改進。二是預案完整性總評估。通過演練，考量有沒有出現制定時沒有假設到的突發情況和特殊場景，重點要考察有沒有出現預案制定時沒想到的衍生事件，對應急預案進行補充完善。三是應急組織體系再評估。觀察各部門在演練中的綜合表現，評估預案所建立的領導系統是否完善有力，能否促進應急救援工作的統一領導和步調一致，各部門依據預案是否分工明確、協調配合。這一階段重點評估應急組織體系是否超前、兼容、全局、系統，是否能夠解決部門之間關系松散、責任沖突等問題。四是應急處置流程再評估。通過演練，可以直觀地評估預案設置的處置流程各個環節是否符合邏輯，操作過程是否專業。重點評估根據“事故樹”所預設的救援方案的可行性。五是應急資源再評估。全面評估依據預案整合的資源是否充分，資源布局是否合理；預設的調度路線是否有利于調配的及時、得當；信息收集是否及時準確，信息傳遞是否暢通。六是預案靈活性再評估。通過演練，真實、客觀地評估應急預案的靈活性，及時發現其中一些過于死板、不利于操作的規定并加以完善.

    應急預案實施后的評估。一是社會動員機制再評估。突發事件處置結束后，對社會動員機制進行評估，全面掌握本地區甚至相鄰地區各種社會力量實際參與救援的情況，以及他們所擁有的各種資源和能力，以便在應急預案更新時完善動員機制，為今后處置突發事件提供經驗和指導。二是獎懲制度再評估。突發事件處理完畢后，應該嚴格依據應急預案規定的獎懲制度進行相應的表彰獎勵和處罰懲戒。要理性分析獎懲所引起的社會反響和現實起到的反思、促進效果，客觀地對獎懲制度進行再評估，加以改進和完善。三是后期處置再評估。處置結束后，全面評估通過及時啟動應急預案，是否有效遏制了突發事件的繼續發展從而減少了經濟損失和人員傷亡；預案的實施是否真正有利于后期處置，能否積極展開重建工作，能否適時安撫民心，減少社會負面影響；是否建立了完善的捐募及發放系統，能否有效匯集救災資源并作出最有效的統籌分配，將賑災物質及時送達災民手中。

    動態綜合評估的重要指標針對不同領域和不同事項的應急預案的評估指標顯然各不相同，但在動態綜合評估工作中，有三個具有普適性的指標需要重點把握。

    科學性?？茖W性是保證應急預案實操性的重要前提。動態評估科學性需要綜合考量：對突發事件的科學認識、正確的減災認識、科學的分類分級；各領域專家的實際參與；對突發事件的系統梳理、風險評估與脆弱點分析、應急預案體系的科學編制計劃、預案的合理銜接；合理的應急組織體系、妥善的分工合作、指揮決策科學；處置程序嚴密且邏輯合理、處置迅速有序；資源布局合理、調度科學；信息及時準確、傳遞暢通；獎懲制度嚴肅、科學等等。

    完整性。預案是針對突發性問題而設計的，對于問題周全的考慮是整個應急預案的出發點和落腳點。動態評估應急預案的完整性需要綜合考量：應急預案組織體系完備；針對情形相對完備；應對措施周全等等。靈活性。靈活性可以提高對突發事件的處置效率，是應急預案實操性的重要保障。動態評估應急預案的靈活性需要綜合考量：根據突發事件級別的變化隨即作出合理的調整和應對；根據自然條件的變化靈活處置；根據資源的消耗靈活處置；根據事件發展過程中產生的新情況靈活處置；對意料之外的情況有效處置等等。