地方煤礦安全生產政府監管運行機制的構建

    摘要：文章基于公共選擇的“經濟人”假設理論，從地方煤礦監管中涉及的中央政府、地方政府、煤礦企業和煤礦工人等多方利益主體的博弈角度分析政府監管存在的問題和根本原因。根據地方煤礦安全政府監管的實情，提出構建多方利益主體的政府監管運行機制。該研究成果對提高政府監管執行力，減少地方煤礦事故頻發具有一定的理論指導和實踐參考價值。

0、引言

    我國煤炭行業按所有制主要分為國有重點煤礦、地方國有煤礦和鄉鎮煤礦三大類，其中地方煤礦(市、縣屬地方國有煤礦及鄉鎮煤礦)是我國煤炭工業的重要組成部分。近年來國家推出了一系列的政策措施，加大了對煤炭行業的整治力度，但是地方煤礦安全生產形勢依然嚴峻。煤礦煤礦事故頻發，給我國煤炭安全生產帶來很大壓力。每年因各類煤礦事故造成經濟損失達到300億元。尋找地方煤礦事故根源，降低地方煤礦的事故發生率，真正地將事故消滅在萌芽狀態成為亟待解決的問題。

    筆者以數據和典型案例為佐證，分析我國地方煤礦企業安全生產的現狀和加強政府監管的必要性；基于公共選擇的“經濟人”假設理論，從博弈論的角度引入成本一效益和委托一代理的政府治理選擇理論來分析在地方煤礦安全生產中涉及的相關利益主體的行為選擇取向，進而剖析這些取向是如何導致政府監管的失效。最后從構建政府監管體系結構、運行機制和具體實施路徑提出提高政府監管有效性的對策建議。

1、我國地方煤礦安全生產政府監管失控的原因

    中國煤礦安全監管實行垂直管理的監察體制。國家煤礦安全監察局是負責煤礦安全監察的行政執法機構，負責全國的煤礦安全。同時在重點產煤省和地區建立煤礦安全監察局及辦事處。根據中央體制和機構改革的要求，產煤區地方政府又設置了專門負責煤礦安全監管的煤礦安全監察局。產煤地區原來負責煤礦安全管理的煤炭行業主管部門的安全監管職能被弱化，但仍然負責煤礦的行業管理和安全監察。煤礦安全監察部門和煤炭行業主管部門為了自身利益各自為政。圖1表明，在地方煤礦安全監管中，涉及中央政府、煤礦企業所在地政府、煤礦企業、煤礦工人等不同利益群體，他們具有不同的目標函數、行動邊界和策略選擇，相互之間呈現出復雜的互動關系。圖2表明，各獨立利益群體為了自身利益而扭曲、變相執行規則的行動邏輯是導致政府監管失效的根本原因。

2、構建我國地方煤礦安全生產政府監管運行機制的路徑選擇

2．1我國地方煤礦安全生產政府監管運行機制的理論模型

政府加強對安全生產和管理系統的調控是非常必要的，但調控方向與力度的及時性和準確性取決于對我國生產與安全系統運行規律和機制的認識。地方煤礦安全監管運行機制是煤礦安全監管規律和監管運行規律的內在表現，是地方煤礦安全監管體制存在并發揮作用的依據。根據當前我國地方煤礦政府監管存在的問題，應建立“國家監督、地方管理、企業負責、工人維權、社會監督”的運行機制模型。政府監管運行機制模型如圖3所示。

第一層即核心層，煤礦企業是煤礦安全生產的第一負責人。

第二層，明確地方政府對煤礦安全生產的責任是做好當地煤礦企業的行業管理。

第三層，國家監管包括對煤礦企業安全生產的監管，同時也包括對地方政府行業管理工作的監管。

第四層，煤礦工人依據法律法規，對自身應享有的安全和健康權利自覺地進行維護。

第五層，公民社會監督政府和煤礦企業，制約政府濫用委托人授予的權力，協助政府加強對社會事務的管理。在這一運行機制中，厘清各個主體的各種利益關系，界定相應的監督責任和義務，有利于探尋提高地方煤礦安全生產政府監管有效性的具體路徑。

2．2提高我國地方煤礦安全生產政府監管的具體路徑

在地方煤礦政府監管體系結構框架指導下，根據政府監管運行機制中所包含的5大主體的相互關系和作用模式，提高政府監管的有效性具體路徑如圖4。

2．2．1樹立“以人為本”的政府監管理念

政府管理理念是政府管理行為的先導，正確的政府管理理念對于遏制事故發生尤為重要?，F代社會倡導的理念是“以人為本”的理念，它要求尊重、保護所有人的權益。地方政府官員失職、瀆職、腐敗行為是觀念異化的結果，是“以人為本”價值理性的缺失。樹立“以人為本”的政府監管理念，就不會漠視礦工的生命安全，便會切實履行維護礦工權益，保障公共安全的職責，盡力杜絕煤礦事故的發生。

2．2．2完善地方煤礦安全生產監管組織機構

行監督，缺乏獨立性，在監管當地煤礦安全生產中權威性不足，且與政府部門權力與職責不清導致對煤礦企業監管的真空與乏力。因此有必要在地方建立與地方政府同級別的、具有獨立執法權的地方煤礦安全監察部門，專管煤礦安全監察工作。對不符合安全生產標準的煤礦企業進行查處；關閉不具備安全生產條件礦井，并向地方政府及其有關部門提出意見和建議。有小煤礦的鄉鎮可以設立煤礦安全監察站，實施監察職責。地方政府給煤礦安全監察部門和煤礦企業提供指導、服務，根據本地方煤礦生產的特點，制定安全生產的政策，引導煤礦業主主動掌握和執行國家相關政策和行業指令。地方煤礦安全監管部門從當地政府中獨立出來，而直接受上一級國家煤礦安全監察局的垂直領導，并對其負責。著力強化基層安全監管機構，使地方煤礦安全監察部門更好地行使獨立的執法權，從制度上和組織上抑制由地方保護主義和“官煤勾結”引發煤礦事故的現象。

2．2．3改革政績評價體系

通過建立系統、全面的干部評價指標體系，更科學地衡量地方政府官員的業績。改變指標考核，將百萬噸死亡率納入考核指標體系。將死亡率納入地方公務員考核指標體現出政府部門對安全生產問題的重視，另外也在一定程度上改變著地方政府對當地經濟發展的認識，有助于從政府層面上改變唯經濟發展是舉的狀況，從而提高地方政府對安全生的重視程度。

2．2．4嚴格執行行政責任追究制

對目前的一些違法違規現象，堅持“誰主管、誰負責”的原則。明確規定安全監管人員在下發停產整頓通知書后，要建立個人責任追究制。駐礦安全監管人員發現被下令停產整頓的煤礦擅自違法組織生產后，要在第一時間報告地方煤礦安全生產監察機構，煤礦安全生產監察機構要下令并組織關閉礦井。若因未發現或發現未上報而發生煤礦安全生產事故，追究駐礦安監人員的責任。對出現安全事故的，依據情節嚴重程度追究企業責任、領導責任和相關監管部門的責任。要注意發現事故背后的腐敗現象，堅決打擊官商勾結、錢權交易等腐敗問題。

2．2．5建立煤礦企業安全生產自律機制

企業自律就是要建立生產經營單位安全生產的自律機制。煤礦企業自律行為的加強可以減輕政府監管的壓力，對提高監管的有效性具有重要的意義。政府在企業的自律機制的制定、實施和有效運行方面，應該負有積極指導與引導的職責。各級政府監管部門要深入到縣、鄉一級基層煤礦生產企業，積極引導地方煤礦企業貫徹執行國家關于煤礦安全生產的各項方針政策、法律法規和標準；制定和完善本企業的安全生產規章制度和操作規程，采取各種管理和技術措施防止生產過程中事故和執業危害發生，保障煤礦職工的生命安全，實現安全生產。

2．2．6充分發揮礦工、工會的監督作用

充分利用工人現場知識和其他利益相關者的專門知識有效地發現事故隱患和達成問題的解決，可以降低管制成本。在法律和制度上保護工人的權利地位和有效的制約關系可以使工人充分地監督政策執行者和企業對政策的落實，有效防止尋租行為的發生。因此，要拓寬礦工參與的制度空間，改善勞資關系、發展弱勢群體組織。第一，提高煤礦工人的經濟待遇。第二，加強對煤礦工人的培訓。第三，重視工會的建設。

2．2．7發揮媒體輿論和煤炭行業協會的監督作用

(1)發揮媒體監督作用。第一，各級煤礦安全機構和煤礦安全監察分局應加強與新聞單位的合作，搞好地方煤礦安全宣傳工作。第二，完善煤礦安全公告制度，在事故查處結束后，及時召開新聞發布會，公開事故處理的結果。第三，及時曝光一些存在重大安全隱患的礦井、非法建設和生產的礦井。第四，國家應出臺政策保障新聞人員在履行新聞監督權利時的人身安全，開放對媒體的采訪報道限制，使媒體可以及時曝光“官煤勾結”的黑幕。利用大眾傳媒公開和曝光的特殊作用營造腐敗為恥的輿論氛圍，對尋租者及其家庭形成強大的社會輿論壓力，可以提高尋租者為其行為必須付出精神代價而不能不進行得失的權衡，從而抑制權力尋租的產生。

(2)發展煤炭行業自律組織。自律組織可以引導企業貫徹執行整個行業發展的規劃和相關政策，規范企業的生產經營行為，要求企業對自身的安全生產負責。這在一定程度上可以幫助政府監管機構分擔部分監管職能，從行業自律的角度保障煤礦企業生產安全。

3、結論

(1)地方煤礦安全監督管理是我國安全生產監管的薄弱環節，也是反映政府社會性管制成敗得失的一面透視鏡。對地方政府監管失效的原因及對策研究，可以幫助人們清楚認識煤礦安全事故發生的主要內在機理，也是提高政府監管執行力，降低地方煤礦事故頻發的關鍵與保證。

(2)筆者通過對我國地方煤礦安全生產狀況的數據統計來分析地方煤礦政府監管的效果，以公共選擇“經濟人”假設理論為基礎，從地方煤礦監管中涉及的多個相關利益主體博弈的角度較深入地分析了政府監管失效的根本原因。

(3)針對政府監管失效的原因，構建了地方煤礦相關利益主體政府監管體系的總體結構和運行機制，并提出具體的實施路徑。希望研究成果對提高政府有效性，減少地方煤礦事故的發生有一定的理論價值和實踐指導意義。

(4)煤礦安全生產是一項長期的、系統的工作，需要靠政府、企業和全社會的共同努力來完成。由于我國正處于政治、經濟體制改革的過程中，國情比較復雜，在煤礦安全生產領域，許多問題尚待解決。如煤礦產權的界定、安全監管法制的建設、政府行為模式的構建、社團組織的發展、煤礦企業安全文化的培育等問題有待進一步深入探討和完善。